一、文件出台的背景

根据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号 ）、《中央企业投资监督管理办法》《四川省属国有企业投资监督管理暂行办法》规定，为进一步强化企业市场主体地位，围绕“坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”的指导思想，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的独立市场主体，依法落实企业法人财产权和经营自主权，在结合攀枝花市国资监管工作实际的基础上，遵循《四川省属国有企业投资监督管理暂行办法》的框架，以“管投向、管程序、管风险、管回报”为主要思路，融合《四川省属国有企业投资项目负面清单（2017年版）》《四川省省属企业主营业务管理暂行办法》的相关内容，最终形成《攀枝花市属国有企业投资监督管理办法》。

二、制度拟定的基本思路

（一）落实主体责任，明确监管职责。按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的要求，落实企业经营自主权，明确企业是投资项目的决策主体、执行主体、责任主体。以管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全为重点，明确出资人机构监管职责，界定监管边界。

（二）深化简政放权，体现放管结合。加大简政放权力度，精减审核事项和程序，扩大企业自主决策权限，探索实行负面清单管理，负面清单以外的投资项目原则上由企业自主决策、自担责任。坚持权力与责任相统一，督促企业完善管理体系，规范投资行为，履行好国有资产保值增值的主体责任。

（三）调整审核重心，强化投向管控。将出资人审核职能的重点由审项目调整为投向管控，强化企业战略规划管理，明确主营业务管理方式，通过出资人机构确认企业主营业务、强化年度计划管理、核定非主业投资比例等方式，管好资本投向，推动国有资本布局结构调整。

（四）改进监管方式，完善监管体系。通过建立健全投资管理制度、强化投资监管联动等，实施对投资活动全方位监管。注重事前事中事后监管并重，强调事前加强规范、事中注重监控、事后强化评价和问责，实施对投资活动全过程监管。

三、《攀枝花市属国有企业投资监督管理办法》主要内容

《攀枝花市属国有企业投资监督管理办法》（以下简称《办法》）包括总则、投资监管体系建设、投资事前管理、投资事中管理、投资事后管理、投资风险管理、责任追究、附则共八章，主要内容如下：

（一）第一章总则。主要明确了制订办法的依据、适用范围，以及市级出资人机构的监管职责及市属国有企业管理职责。

（二）第二章投资监管体系。主要明确了投资管理体系建设内容，包括投资管理制度、主业的确定标准、禁止类和特别监管类投资项目、联动机制建立等。需要重点说明的是：

1. 禁止类和特别监管类投资项目。第十五条规定，市属国有企业设禁止类和特别监管类投资项目，实行分类监管。（1）9类禁止投资项目，企业一律不得投资；（2）单项投资额超过企业集团上年度合并报表净资产30%（含）的重大投资项目，总投资额超过1亿元（含）的重大固定资产投资项目，出资额超过2000万元（含）的重大股权投资项目等4类特别监管投资项目，企业报出资人机构审核程序；（5）禁止类和特别监管类之外的投资项目，企业按照发展战略和规划自主决策。

2.投资特别监管企业。第十七条规定，出资人机构建立“投资特别监管企业”名单，实行更加严格的监管。企业出现以下情况的，纳入“投资特别监管企业”名单：资产负债率达到70%且连续两年亏损的企业；违反“禁止类和特别监管类投资项目”的；违反本办法规定，未履行或者未正确履行投资管理职责造成国有资产重大损失或其他严重不良后果的。对投资特别监管企业，出资人机构对其年度投资计划实行专项会审，实行更加严格的负面清单管理。本办法所称“投资特别监管企业”是指履行出资人机构直接监管的一级企业。

（三）第三章投资事前管理。主要从年度投资计划编制和项目决策两个方面，明确了出资人机构和及其监管的市属企业管理的事项、程序。

1.年度投资计划编制方面，要求企业履行包括可行性论证等决策程序，出资人机构从投资方向、投资规模、投资结构和投资能力等方面，对企业年度投资计划进行备案管理。

2.项目决策方面，规定企业新投资项目应当履行的决策程序，明确了出资人机构重点监管事项、程序和要求。对禁止类和特别监管类项目、市场化竞价项目、需报市政府的投资事项等方面进行了规定。

（四）第四章投资事中管理。主要从年度投资计划执行和调整两个方面，明确了出资人机构监管事项和市属企业职责。

1.年度投资执行方面，要求企业定期对投资计划执行和项目实施情况进行跟踪分析，并每半年报送投资完成情况。出资人机构对企业投资实行全过程动态监测，对投资项目实施情况进行随机监督检查。

2.年度计划调整方面，要求企业在项目实施中如出现重大不利变化时，研究并启动项目中止、终止或退出机制。因投资项目再决策涉及年度投资计划调整的，原则上在每年年中进行调整，并将年度投资计划和项目调整情况及时报出资人机构。

（五）第五章投资事后管理。主要从年度投资计划完成评价、项目后评价以及投资专项审计三个方面，分别对出资人机构和市属企业管理事项进行规定。

投资计划完成方面，要求企业在每年年底前预报本年度投资项目完成情况，并于下一年3月底前将年度投资完成情况报告正式报送出资人机构。

项目后评价方面，要求企业每年选择部分已完成的投资项目开展后评价，形成后评价专项报告报出资人机构。出资人机构监督和指导企业投资项目后评价工作，选择部分投资项目开展后评价。

投资专项审计方面，要求企业选择性的开展投资项目专项审计。出资人机构加强监督检查，选择部分重大投资项目专项审计。

（六）第六章投资风险管理。明确企业建立投资风险管理体系的相关要求，以及出资人机构在指导督促方面的工作要求。

（七）第七章责任追究。主要依据有关法律法规，对违反投资监管规定的行为提出了处理原则与措施。

（八）第八章附则。主要是解释权、实施时间及相关制度废止等规定。

《办法》的修订贯彻落实了国务院国资委第38号文件以管资本为主推进职能转变的要求，参照了国务院国资委第34号令，对企业投资监管方式内容进行了重大调整，体现了简政放权、放管结合的要求，强调出资人机构依法履行出资人代表职责、企业依法行使自主经营决策权，理清了出资人机构与企业的职责边界，突出了权责统一。与以往的管理方式相比，出资人机构监管的重心将由具体项目审核转向企业战略规划实施管理和投资方向把控，通过建立投资管理体系，指导督促企业完善投资管理制度，加强企业主业管理、禁止类和特别监管类投资项目管理、投资计划管理，强化项目后评介、企业投资风险管控体系评估等方面，构建规划、计划、项目、制度全方位监管和投资事前事中事后全过程监管体系。

四、其他需要说明的事项

（一）关于投资监管范围。《办法》第三条规定，投资包括企业在境内从事的固定资产投资与股权投资，不包括基金产品项目的投资。重大投资项目是指企业依据章程及投资管理制度规定由集团董事会研究决定的投资项目。即，除基金所投的项目外，企业集团及其各级子企业的投资项目全部纳入投资管理体系和投资计划管理，出资人机构履行审核把关的事项系集团董事会研究决定的重大项目。考虑到基金产品投资的项目高度市场化、难以在年度投资计划及时反映，此类项目不作为本办法管理范畴。

（二）关于企业禁止类和特别监管类投资项目。《办法》第十五条规定，出资人机构建立发布市属企业投资项目禁止类和特别监管类清单，实行分类监管：禁止类投资项目，企业一律不得投资；特别监管类投资项目，企业报出资人履行审核职能程序，禁止类和特别监管类之外的投资项目，企业按照发展战略和规划自主决策。需要出资人机构履行审核职能的特别监管类项目标准，主要从放管结合的角度，总体思路是：股权投资比固定资产投资严，投资特别监管企业比一般企业严。

（三）关于“投资特别监管企业”。《办法》第十七条规定，出资人机构根据企业投资经营情况及监督检查情况，建立“投资特别监管企业”名单，实行更加严格的监管。主要考虑是，落实供给侧结构性改革的要求，从降杠杆、防风险的角度，加强企业投资的分类监管，防止债务高风险企业盲目投资。

（四）关于年度投资计划编制与调整。《办法》第十九条规定，企业应按照发展战略和规划、主业和培育业务范围编制年度投资计划，与年度财务预算相衔接，与合理的资产负债水平相适应，并进行可行性研究论证。企业投资活动应当纳入年度投资计划，未纳入年度投资计划的投资项目原则上不得投资。主要考虑是，强化年度计划编制和实施管理，强化计划编制和执行的严肃性，促进企业规范投资项目决策和实施。

（五）关于企业投资决策管理权限与层级。《办法》第二十四条规定，市属企业应当明确投资项目决策机制，对投资决策实行统一管理。企业投资决策权和开展股权投资原则上控制在两级以内（集团公司为第一层级），确因客观需要，集团公司下属第三级子公司开展股权投资应报出资人机构审核通过后，由集团公司授权。同时，在禁止类和特别监管类投资项目中，将“三级及以下企业开展股权投资”事项列入了禁止类投资事项。主要考虑是，落实加强风险管控、压缩管理层级的要求，进一步规范企业股权投资行为，严控企业新增管理层级、无序延伸管理链条。

（六）关于特殊事项的处理。《办法》第二十七条、第二十八条，对企业参与公开市场竞价且投资额达到负面清单特别监管类标准的项目、需要协调解决有关问题的重大投资事项、需要请示市政府的企业重大投资事项进行了相关规定。需要特别说明的是，《办法》规定，今后市属企业重大投资项目原则上不再报市政府审议，出资人机构认为有必要请示市政府的企业重大投资事项，在征求有关部门意见后上报市政府。

政策文件：攀枝花市属国有企业投资监督管理办法